이전에는 상상도 할 수 없었던 코로나19의 여파로 세계 곳곳에서 사회 및 경제 활동이 거의 중단되었다. 불과 3개월만에 세계 경제성장 전망이 대폭 하향 조정되었다. 국제통화기금(IMF)은 2020년 세계 경제 성장률이 3% 감소할 것이라고 예측하고 있으며, 이는 2008년~2009년 금융위기 때보다 큰 하락세이다. 이제 경제활동과 일상생활을 재개하는 것이 각국 정부에게 본질적인 도전이 될 것이다. 정부는 경제에 타격을 주는 길고도 대폭적인 봉쇄 조치와, 이른 재개가 빠른 속도로 일어나 공중보건을 위험에 빠뜨리고 그에 따른 봉쇄로 이어질 수 있는 경우 사이에서 적절한 중간 지점을 찾아야 한다. 이는 각국 정부가 경험해 보지 못한 영역이다. 정보를 얻을 수 있는 현대의 선례가 없기 때문에 각국 정부는 향후 중요한 몇 개월 동안의 조치에 이정표를 제시할 수 있는 계획을 수립해야 한다.
앞으로의 경로는 정해진 것이 아니다. 회복 과정은 변동적이고 평탄하지 않을 가능성이 높다. 따라서, 각국 정부는 재개를 위한 탄력적이고 상황에 따라 조정될 수 있는 전략을 수립하여, 상황이 전개되고 새로운 정보가 등장함에 따라 필요한 조정을 할 수 있어야 한다.
이러한 전략은 세 가지 핵심 구성요소로 이루어진다. 첫 번째 구성요소는 비즈니스 및 여타 기관의 업무 재개 시기를 결정하기 위한 의료보건 및 대중의 준비 등 적절한 요소를 파악하는 것이다. 두 번째는 효과적인 지역 내 이행과 함께 일관성 있는 국가적 기준에 따라 재개 방식을 구체화하는 것이다. 세 번째는 공공의 신뢰 구축을 위하여 투명성을 확보함으로써 사회적, 경제적 활동 재개와 관련한 불확실성을 관리하고 해당 전략이 새로운 정보와 상황 등장을 반영하여 조정될 수 있도록 하는 것이다.
재개를 위한 세 가지 모델
사회적, 경제적 활동 재개를 위한 세 가지 기본 모델이 존재한다. 그 중 하나는 뉴질랜드가 추구하고 있는 전체 재실행 (full reboot) 방식이다. 이는 취약한 인구에 대한 제한조치를 유지하는 데 중점을 둔 방식으로, 중국 등의 국가가 취하고 있는 차등적 접근방식이다.
전체 재실행 방식 하에서 해당 정부는 코로나19 신규 확진 사례가 0이 될 때까지 기다린 후, 최소한의 제한조치 및 해외여행 제한 (또는 금지)와 함께 사회 경제적 활동을 재개하게 된다. 이러한 전략에는 엄격한 국경 통제, 많은 검사 물량, 접촉자 추적 및 초기의 장기적인 이동 제한 등 일련의 조건들이 요구되며, 대부분의 국가에서는 조건 충족을 하지 못할 수도 있다.
두 번째 접근방식은 광범위한 사회 경제적 활동의 재개를 허용하지만 고령층 등의 취약 집단은 엄격한 격리를 지속하게 된다. 백신이나 치료법이 나타날 때까지 격리되어야 하는 사람들이 많다는 점을 감안하면 이러한 접근법이 여러 국가에서 실현 가능하지 않을 수 있다. 그러나 국제적 지원 없이 의료보건 및 검사 역량을 빠르게 구축할 수 없는 저소득 국가의 경우에는 단기적으로 활동 재개를 위한 적절한 조치가 될 수도 있다.
세 번째는 가장 널리 채택될 가능성이 높은 접근방식이다. 차등화된 모델 하에서 각국 정부는 질병 확산, 공중보건체계 및 대중의 준비 정도에 따라 신중하고 단계적이며 점진적인 방식으로 제한을 해제한다. 동 접근법은 전 세계에 걸쳐 다양한 단계로 도입되고 있으며, 아시아와 유럽 국가들이 주도하고 있다.
중국은 동 전략을 최초로 채택한 국가 중 하나였으며, 여타 국가들도 유사한 진행 경로를 겪으며 중국의 경험을 참고할 수 있다. 중국 정부는 재출발에 대해 지침을 제공할 수 있는 국가적 틀을 마련했지만, 지방 수준에서 실행 결정을 내릴 때 재량권을 폭넓게 활용하도록 허용하고 있다. 의약품, 에너지 공급, 물류, 식품 등의 가장 필수적인 운영을 제외한 경제활동들은 전염 위험에 기반하여 단계적으로 진행된다. 2월 말 제조, 건설, 소매 등 전염 위험이 저~중 단계로 파악되는 분야들은 활동 재개가 허용되었다. 3월 말에는 대기업의 99%가 운영을 재개했다. 4월 초에는 식당, 호텔, 교육기관 등 전염 위험이 높은 업종들의 재개가 허용되었다. 물론 아직 초기 단계이기 때문에 중국 내에서 코로나19 감염 사례가 다시 증가하여 경제적 재개가 복잡해질 가능성도 있다. 그러나 4월 중순 현재, 코로나19의 심각한 지역감염은 나타나지 않았으며, 최근의 BCG 조사에 의하면 중국 소비자의 60%가 최악의 상황은 끝났다고 믿는 것으로 나타났다.
중국의 기업활동 재개가 비교적 순조롭게 진행되었지만 전체적인 경제 회복은 빠르지 못할 것이라는 징후들이 나타난다. 코로나19 감염이 정점을 기록한 후 8주가 경과한 시점에 중국 백화점 및 서비스 업계의 매출은 여전히 코로나19 이전 수준 대비 각각 50% 및 35%를 기록하고 있다. 동시에 소비자 심리도 변화하고 있다. BCG 조사에 따르면 중국 소비자들이 향후 6개월 동안 소비를 늘릴 것으로 예상되지만, 소비 증가는 예방적 건강 관리, 신선식품 및 유기농 식품, 가정 용품 등에서 일어나고, 여행 및 외식 분야에서는 소비가 감소할 것으로 나타난다. 결론적으로 일부 부문은 상당 기간 동안 코로나19 이전의 수요 수준을 회복하지 못할 수 있다.
차등화 경제 재개 전략의 실행
차등화 경제 재개 전략을 실행하고자 하는 국가들은 기업 활동과 사회적 활동이 재개될 수 있는 시점, 공공의 건강을 보호하기 위하여 재개를 관리하는 방법 및 전체 과정을 둘러싼 불확실성에 대처하는 방식에 대해 윤곽을 잡아야 한다.
재개의 적절한 시기를 파악해야 한다. 각국 정부는 기업과 사회 활동을 다시 시작하기 위하여 필요한 전제조건들을 정의해야 한다. 특정 지역, 주, 또는 도시가 전반적으로 활동 재개 준비가 되었는지 결정하기 위해서 두 가지 범주에 중점을 두는 것이 좋다.
첫 번째 범주는 보건의료 준비 상태이며 여러 차원에서 살펴볼 수 있다.
- 질병의 상황 해당 지역은 신규 확진 건수의 감소를 경험해야 하며, 입원, 치명률과 같은 요소가 시사하는 감염 영향이 비교적 낮아야 한다.
- 의료보건 수용능력 해당 지역은 취약 집단 규모 등 인구구성의 특징에 부합하는 적절한 중환자실, 병원, 인공호흡기, 의료진의 개인보호장비, 의료진 인력을 갖추어야 한다.
- 바이러스 감시 체계 해당 지역은 충분한 검사 능력, 합리적인 검사 소요시간 실현, 많은 수의 무증상자를 검사할 수 있는 능력, 면밀한 접촉 추적 및 접촉자 대상 빠른 정보전달과 격리조치를 할 수 있는 능력이 요구된다.
두 번째 범주는 대중의 준비 상태이며 이하의 차원에서 살펴볼 수 있다
- 상업적, 조직적 대비 사람 간의 신체적인 상호작용이 요구되는 사업분야 및 조직들은 거리 두기 요건을 이해하고 도입하여야 하며 손을 씻을 수 있는 시설이나 소독제와 같은 보호 물품을 구비해야 한다. 사태를 진정시키려고 지금도 분투하는 분야의 필수 인력의 보호장비가 부족해지지 않도록, 보호장비 수요를 충족시킬 수 있는 공급망이 마련되어야 한다.
- 대중의 대응 정보 및 커뮤니케이션 전략이 마련되어야 하며, “뉴 노멀” 하에서의 생활을 수용하겠다는 광범위한 의지가 거리 두기 조치 준수 등에 대한 대중의 행태에 나타나야 한다.
각각의 측면에 대하여, 구체적인 기준을 파악하고 추적하여 준비 상태 수준을 평가해야 한다 (도표 1 참조).
이러한 측정 기준을 이용하여 각국 정부들은 1~5의 등급으로 등급 체계를 만들어 특정 위치의 전체적인 준비상태를 반영할 수 있다. 주 또는 여타 지방정부 관료들은 이러한 체계를 이용하여 해당 지역이 어떤 등급에 속하는지 판단하여 재개 가능한 활동을 결정할 수 있다 (도표 2 참조).
비교적 의료보건 및 대중의 준비가 잘 되어있을 때 이를 기반으로 일부 지역에 재개를 허용한다면, 이는 보건 위험과 사회경제적 우려에 가장 균형 잡힌 방식으로 대응하며 제한조치를 해제할 수 있는 기회이다. 특정 지역에서 감염이 다시 발생할 때, 이러한 차등화 접근법을 활용하면 전국적 수준이 아닌 지역 수준에서 조치를 재적용 하는 어려운 의사결정을 신속하게 내리기가 더 수월해 진다. 효과적인 조율이 가능하다면, 지역별 시차를 둔 접근법은 조기에 재개를 추진한 지역의 경험을 통해 여타 지역에서 시사점을 얻고 적절하게 조정할 수 있는 귀중한 기회를 제공한다.
대부분의 국가에서 바이러스 감시 체계의 적절한 준비 상태를 실현하는 것이 가장 큰 어려움이다. 검사량이 늘어나면 개인 및 지역의 위험 수준에 대한 더 나은 정보가 제공되며, 이는 제한조치의 대상을 좀 더 효과적으로 설정할 수 있도록 한다. 검사가 제한적으로 이루어진다면 광범위한 이동제한 조치가 필요하지만 테스트가 대량으로 이루어지면 질병 감지가 용이해지며, 감염 확산 완화를 목표로 좀 더 제한적인 조치를 취하기보다는 접촉자 추적을 하는 것이 좀 더 타당해진다.
각국 정부가 검사량 증대를 추진함에 따라, 무증상 개인의 검사 정도 등의 구체적인 검사 수준과 접근법을 적용했을 때 어느 수준의 질병 감지가 가능한 지를 이해하는 것이 매우 중요해 질 것이다. 예를 들어, BCG에서 독일 인구를 모델링한 결과, 일일 1,000명 당 6~7 건의 검사가 이루어질 때 최초 감염 후 12일~18일 이내에 추가 감염 경로를 탐지할 가능성이 80%, 18일~30일 이내에는 그러한 가능성이 99%에 도달할 수 있다.
검사 물량을 적극적으로 확대할 수 있는 국가들은 또한 추적 역량 강화에도 투자해야 한다. 이들 정부는 감염 경로들을 수작업으로 재구성하고, 여러 부처에서 예방적으로 접촉자들을 격리하고 검사하도록 확인하는 업무를 수행할 많은 인력이 필요하다. 많은 국가에서 이러한 업무 확대를 신속하게 추진하기 위해 휴직중인 인력을 동원하고 있으며 심지어 예비군도 동원 중이다. 해당 절차는 이제 널리 이용 가능한 디지털 솔루션을 활용하여 지원되어야 한다. 싱가포르 시민들이 사용할 수 있는 트레이스투게더 (TraceTogether) 앱 서비스는 블루투스를 이용하여 해당 개인이 접촉한 사람들의 지도를 보여주며, 얼마나 오랫동안 접촉이 일어났는지 알려준다. 또한, 사용자들에게 코로나19 양성 판정을 받은 사람들에게 노출이 되었는지 통지한다. 해당 앱은 오픈 소스 소프트웨어를 활용하여 복제하고 수정하는 것이 허용된다. 헬스 코드 (Health Code)는 중국에서 8억명이 넘는 사용자를 보유한 디지털 앱으로, 접촉을 추적하고 실시간 정보에 기반하여 맞춤화 된 건강 증명서를 제공한다. “녹색 코드” (green code)가 부여되면 해당 개인은 사무실 건물이나 소매점 등 다중이용시설에 접근할 수 있다.
재개 방법에 대한 틀을 확립하라. 그 후, 각국 정부는 5개 준비상태 수준별로 제한조치 및 권고되는 활동에 대한 현실적 지침을 제공해야 한다. 이러한 지침은 사람과 관련한 제한 (예: 이동, 거리 두기, 모임 규모 및 보호장비), 장소 관련 제한 (예: 입구의 체온 측정, 최대 수용인원, 위생 및 방역 기준), 최소 검사 및 추적 기준 등을 명확히 제시한다.
지방 정부는 해당 지침을 가능한 모든 곳에 적용 및 실행해야 한다. 현지화가 중요하며, 이는 한 국가 내에서도 여러 지역 및 도시에서 국가적 지침을 충족하기 위해서는 상이한 상황에 직면하기 때문에 다양한 접근법이 필요하다는 것을 인식하는 것이다. 예를 들어, 인구 밀집도가 높은 도시에서 소매점을 다시 여는 것은 소규모 지방도시에서 상점을 다시 여는 것과는 다른 예방조치가 요구된다.
전문 지식을 보유한 업계 리더는 가이드라인을 활용하여 준비상태 정도가 상이한 지역들에서 업계 내 기업들이 사업을 운영하는 방법에 대해 작전을 (playbook) 수립할 수 있다. 이러한 접근방식은 주요 기업, 산업연합, 노동조합 및 여타 주요 참여자들이 경제재개 과정에 적극적으로 참여하고 지원할 수 있도록 한다.
여러 지역이 “적색” 준비 상태를 벗어나 경제재개를 준비함에 따라, 특정 유형의 비즈니스 또는 활동이 먼저 재개되어야 하는지 질문해 보는 것이 중요하다. 적용 가능한 접근법 중 하나는 불간섭주의 모델로, 정부가 지침에 충족되는 모든 활동을 허용한다. 동 접근법은 특정 부문 또는 산업에 우선순위를 두는 것은 막을 수 있지만, 감염이 재발하는 경우 정부 방침을 되돌릴 수 있는 여지가 적어진다. 이에 대한 대안은 사회경제적 효용이 더 큰 부문 또는 산업부터 순차적으로 경제활동을 재개하도록 하는 것이다. 동 접근법은 좀더 점진적인 활동재개가 일어나도록 하며, 최대 사회 효용을 가져다 줄 수 있는 활동에 우선순위를 둔다. 예를 들어, 오스트리아에서는 소규모 독립 소매점 및 공예 서비스가 최초 활동재개 부문이 될 것이다 (20평방미터당 최대 고객 1인, 마스크 착용 의무). 오스트리아 정부는 코로나19의 타격이 큰 소규모 자영업자를 지원하겠다는 약속에 근거하여, 또한 소규모 소매점들은 일반적으로 지역 주민들이 단골이기 때문에 지역 간 감염 위험이 낮다는 이유로 이들 업체의 영업 재개를 먼저 허용하고 있다.
두 가지 접근법 모두에서 정부는 개학과 보육시설 영업재개에 대해 별도로 고민해야 할 수 있다. 일부 국가에서 이들 기관들은 상당 수의 부모가 일터로 돌아갈 수 있도록 해주기 때문에 여타 경제부문에 필수적인 역할을 한다. 덴마크와 독일에서는 학교가 최초 활동재개 부문이라고 발표했다.
투명하게 실행하고 전략 조정 능력을 확보하라. 일단 전략이 수립되면, 정부는 공공의 신뢰를 구축하고 상황 변화에 따라 수정해 가는 방식으로 전략을 실행해야 한다.
사회적 결속력을 유지하고 경제성장을 회복하기 위해서는 공공의 신뢰와 경제에 대한 신뢰도가 중요하다. 시민, 기업 및 조직들이 “뉴 노멀” 행동에 적응함으로써 전략의 성공에 적극적인 역할을 수행해야 하기 때문에 해당 접근법에 대한 신뢰 또한 중요하다.
지나친 조치 실행은 대중의 지지를 저해하는 결과를 낳을 수도 있다. 그렇기 때문에 정부는 자발적이고 긍정적인 행동을 장려하는 지원 방안을 파악해야 한다. 예를 들어 기업들이 적절한 신호 표기로 거리 두기 및 손 씻기를 독려하도록 지원하거나, 소매점들이 매장 내에 거리 표시를 하도록 지침을 제시하거나, 시민 개개인이 중요한 역할을 수행할 수 있는 방식을 설명하는 공익 캠페인을 활용할 수 있을 것이다.
정부는 또한 전략 자체의 투명성과, 의사결정 및 준수활동을 추진하기 위해 활용되는 데이터의 투명성을 최대한 보장해야 한다. 많은 정부가 대중에게 보건 위기에 대한 데이터 및 업데이트를 제공하기 위해 실시간 대시보드를 채택했다. 이들 대시보드를 통해 특정 지역의 준비상태 현황 및 상태 변화를 위해 필요한 요건 등, 영업재개와 관련한 정보가 공유될 수 있다.
정부는 또한 상황 변화에 따라 시나리오 계획 채택 등을 통해 전략을 조정할 수 있어야 한다. 대중은 이 세계적 대유행의 진행 상황을 정부가 정확히 예측하리라 기대할 수는 없지만, 가능한 시나리오들을 반영하는 뉴 노멀 계획을 기대할 수 있다. 또한 경청하고 학습하며 적응하는 태도를 기대해 볼 수 있을 것이다.
이와 동시에 정부는 전략의 실효성 여부에 대한 정보 및 통찰력을 확보하기 위하여 신속한 피드백 경로를 마련해야 한다. 예를 들어 지침 및 기준이 현실적으로 어떻게 진행되고 있는지에 대해 기업, 노동조합, 산업협회 및 시민사회 조직의 의견을 구할 수 있다. 정부는 또한 시민들의 직접적인 피드백을 포착하고 수용할 수 있는 방안을 찾아야 한다. 디지털 플랫폼을 제공하여 시민들과 상호작용하는 것이 출발점이 될 수 있다. 예를 들어 영국에서 지방정부들은 디지털 플랫폼을 활용하여 대중과의 회의를 주관하고 있으며 NHS는 자가격리의 부작용을 완화하는 방법을 모색하기 위하여 온라인 크라우드소싱을 실시했다. 이러한 노력에 시민들을 참여시킴으로써 재개 노력에 참여함에 따라 발생하는 실질적인 보건 및 복지 혜택을 시민들이 인식하게 하는 것이 반드시 필요하다.
세계 각국 정부는 경제적 충격을 이겨낸 경험이 있다. 2000년대 말 금융 위기와 경기 침체가 가장 최근의 경제적 충격이었다. 그러나 코로나19의 여파는 다른 성격을 가진다. 세계 대부분 지역에서 경제활동 중단이 이루어진 현대의 선례가 없기 때문이다.
각국 정부는 사회 및 경제활동의 재개를 위한 새로운 전략을 수립해야 한다. 해당 전략에는 의료보건 및 대중의 준비상태에 기반한 재개 시기와 관련한 명확한 국가적 가이드라인이 포함되어야 한다. 전략은 또한 재개 방식에 대한 국가적 지침을 제공해야 하며, 전략의 실행은 주, 지역 및 현지 리더들이 주도해야 한다. 뿐만 아니라 해당 전략은 대중의 신뢰를 구축하기 위해 투명해야 하며 피드백 수집 및 상황 변화에 따른 조정을 가능하게 하는 체계를 포함해야 한다. 이들 전략을 수립하고 실행하는 각국 정부들은 성공적으로 혼란을 헤쳐나가 뉴 노멀까지의 여정을 명확하게 계획할 수 있을 것이다.
