본 문서는 코로나 팬데믹 위기상황 및 이후 정부의 우선순위과제에 대해 분석한 세 번째 기고문이다. 앞선 두 기고문에서는 경제 및 사회적 활동 재개와 관련된 과제들을 살펴보고, 정부가 어떻게 경제와 사회의 지속가능한 반등을 계획할 수 있을 지 검토했다. 시리즈의 마지막인 본 보고서에서는 포스트 코로나19 시대에서의 정부의 역할을 재검토해보고자 한다.
많은 국가에서, 코로나19 경기부양책은 지원하고자 하는 대상 모두에게 도움을 주지 못할 수도 있다. 과거의 위기에서 긴급 자금지원조치와 구제대책들이 그랬듯이, 중소기업, 핵심 산업, 실직자들을 위한 지원자금의 상당부분이 잘못 배분되는 경우가 종종 발생한다.
해결방법은 명확하다. 정부지도자들은 모든 종류의 경기부양책에 대한 접근법을 신속히 재정립해야 한다. 부양책이 곤란에 처한 경제를 회생시키는 효과가 있음이 증명됐기 때문이다. 하지만, 해결책은 단순히 고장 난 부분을 고치는 것에서 끝날 수는 없다. 그 이상으로 나아가 미래를 형성해 나가는 것을 목표로 해야 한다.
그 근거 역시 명확하다. 지금 우리는 새로운 디지털 기준과 환경적인 긴급과제가 중요해지는 세계로 빠르게 나아가고 있다. 코로나19가 인류가 경험할 마지막 대규모 충격은 아닐 것이다. 과거의 경기부양책이 일자리 창출과 단기적 영향에 집중했다면, 미래의 부양책은 혁신, 디지털화, 지속가능성을 강조해야만 국가의 회복력과 부를 먼 미래에도 계속해서 유지할 수 있을 것이다.
과거의 경기부양책이 일자리 창출과 단기영향에 집중했다면, 미래의 부양책은 분명히 혁신, 디지털화, 지속가능성을 강화시켜야 한다.
그렇다면, 현재의 팬데믹은 지원 대책 및 구조를 진정으로 ‘목적 적합하게’, 즉, 감독위원회들과 감시의 눈으로 지켜보고 있는 납세자들의 기준을 충족하는 동시에 의도한 수혜자들에게 제대로 혜택이 돌아갈 수 있도록 재설계하는 촉매체로 생각해야 한다.
아직은 행동할 시간이 있다. 많은 국가들이 아직 1차 경기부양 자금지원정책을 시행 중이며, 현재 팬데믹의 막대한 영향 및 재유행 가능성을 고려할 때, 아마도 규모가 더욱 클 것으로 보이는 2차 부양대책 역시 추진될 가능성이 매우 높다. 비슷한 전례로, 10년 전 G20 국가들은 글로벌 금융위기를 극복하기 위해 두 차례의 대책을 실행한 바 있다.
우리는 전통적인 재정지원 접근법을 과감하고 빠르게 변화시킬 네 단계를 제안한다. 그렇지만 우선 중요한 것은 현재 상황을 정확히 진단하는 것이다.
역대 최대 규모의 경기부양책
공공자금의 효과적 관리는 상황이 좋을 때에도 골치 아픈 과제이다. 심지어 지금은 평범한 시기가 아니다. 올해, 글로벌 경제는 대공황(Great Depression)이후 최악의 경기하락을 겪을 것이 거의 확실시된다. 그렇다면, 이 위기에 대응하는 부양책이, 총계 기준으로, 최대규모의 예산대책이 되는 것이 놀랄 말한 일도 아니다. 2020년 4월말 기준, 인도 GDP의 1%에서 독일 GDP의 36%에 이르기까지 그 규모는 상당하다. 이는 2008-2009년 글로벌 금융위기 대응에 투입된 금액을 훨씬 뛰어넘는다. 당시 평균 지출 규모는 GDP의 4%로 현재 코로나19관련 대응책의 경우12%인 것과 비교된다.
이처럼 막대한 규모의 지원금액은 자연스럽게 당연한 질문으로 이어진다. 지원금을 통해 의도한 바는 어느 정도까지 달성될 것인가? 이미 공공연하게 잘 알려진 현재 및 과거 경기부양책의 문제점들은 차치하고, 전형적 수익의 기본요소를 살펴봄으로써 이 같은 자금지원이 실제로 경기부양에 도움이 되는지에 대한 답을 찾아보는 것도 유용할 것이다. 많은 경우, 그 대답은 ‘그렇다’이다. IMF(International Monetary Fund)에 따르면, 미국의 경우, 2009년부터 2011년까지 실시된 긴급자금지원으로 인해 자금지원이 없었을 경우에 비해 2%에서 2.5% 이상 GDP가 상승했다. 뿐만 아니라, 투자, 이전지출, 세금 감면과 같은 형태의 정부 지원은 미국 경제에 평균 1.2 배의 승수 효과가 있었고, 어떤 경우에는 그 효과가 2배에 달하기도 했다.
확실한 수익을 보장하는 네 단계
다음 질문은 어떻게 수익을 개선하고, 또 회복력, 경제적 복지, 전체 국가의 지속가능성을 장기적으로 고려해 어떻게 할 것인가 이다. 다음은 BCG가 제안하는 그 질문에 대한 답을 찾게 해주는 네 가지 단계들이다.
‘국가 수익(Return to Country)’ 최적화를 목표로 하라
정부는 단기 구조에서 벗어나, 보다 광범위하고 장기적이며 종합적인 틀이 필요하다. ‘국가 수익’ 개념은 유용한 시작점이 될 수 있다. (보기 참조.)
이 개념은 경기부양책을 줄곧 평가해온 전통적인 재무 기준도 포함한다. 하지만, 국가 전체적으로 보다 지속적이고 장기적인 우위를 창출하는 전략적 접근도 필요하다. 국가 수익이라는 차원에서 생각하면 정부가 개인 및 기관, 대기업 및 중소기업, 지역특화 조직은 물론이고 다지역 기업들로부터의 수많은 지원요청들을 분류하는 데에 도움이 될 수 있다. 또한 단기 기준과 장기 기준 사이의 적절한 균형을 맞출 수 있게 해 준다. 이 접근법의 성패를 좌우하는 몇 가지 중요 대책들이 있다.
구조적으로 중요 산업을 파악하라. 자금의 최적배분 및 지급시기를 결정하는 주된 방법 중 하나는 GDP에 직접적인 기여를 하거나 고용안정화를 통해 경제적 효과를 이끌어내는 산업을 찾아내는 것이다. 많은 국가에서, 제조업은 전략산업이다. 예를 들어, 베트남에서는, 많은 OEM들이 중국에서의 조달 리스크를 다각화하게 되면, 앞으로 경공업이 전략산업이 될 수 있다. 어떤 국가에서는 전략적인 정밀검토가 지식기반경제로의 움직임을 가속화할 수도 있다.
전략적 국가 수익 접근을 위해서는 국가차원에서 앞으로10에서 20년 동안 구조적으로 중요한 것이 무엇인지 살펴볼 필요가 있다.
그렇다고 당장 취약하고 코로나19로 인한 타격이 지속될 산업들-요양, 엔터테인먼트, 여행 등-을 간과하라는 것이 아니다. 모두가 자금지원을 요청할 만한 정당한 사유가 있고 많은 겨우 이를 지원할 강력한 로비스트를 갖추고 있다. 하지만, 전략적 국가 수익 접근을 위해서는 국가차원에서 앞으로 10에서 20년 동안 구조적으로 중요한 것이 무엇인지 살펴볼 필요가 있다. 수요와 소비에 강력한 승수효과가 있을법한 가치사슬의 안정성 및 회복력 등 간접적 요소들에 대한 평가가 요구된다. 또한, 최우선순위로 여겨진 산업을 대상으로 한 지원기금을 통해 상승효과를 얻을 수 있는 보조 산업들도 살펴봐야 한다.
새로운 현실을 인정하라. 국가 수익 관점에서는 리더들이 사회와 경제가 새로운 현실로 거침없이 나아가고 있음을-새로운 코로나바이러스가 등장하기 전부터 그랬음을- 인정해야 한다. 현재의 팬데믹은 기술도입을 가속화하고, 학군담당자들과 교통계획가들처럼 이질적인 그룹들이 기본가정을 재고하도록 하고 있다. 동시에, 건강한 경제의 혁신과 역량향상의 중요성을 더욱 부각시키고 있다. 기업, 기관 및 정부 스스로의 디지털 변혁을 위한, 또한 이런 변혁에 중심에 있을 데이터 과학 등 관련 분야의 스킬에 대한 지원이 필요할 것이며, 지금도 필요하다.
몇몇 국가들은 이미 이런 방향으로 움직이고 있다. 싱가포르 통화청(Monetary Authority of Singapore)은 최근 핀테크 역량 유지 및 강화에 대한 자금지원계획을 발표했다. 이 조치를 통해 핀테크 기업들은 코로나19위험이 잦아들고 경제활동이 재개되면 더욱 강력하게 성장할 수 있을 것이다.
지속가능성 강조. 국가 수익 관점에서는 지속가능성-국가적, 국제적 관심분야인-도 강조되어야 한다. 지금까지 G20 국가에서 승인된 경기부양 지원금 8조 1000억 달러 중, ‘녹색’ 경제를 위한 것은 거의 없다. 현재 캐나다와 독일이 관련 움직임을 최소한 제안이라도 한 유일한 국가들이다.
국가적인 관점 역시 균형잡힌 경제성장으로 가는 길에 큰 도움을 줄 수 있다. 소득 및 부의 불균형이 전세계적으로 포퓰리즘 운동에 불을 지피는 상황에서, 불균형 해소를 목적으로 설계된 경기부양책은 보다 안정적인 사회건설에 중요할 것이다.
최적의 경기부양책 설계
경기부양책 실행에 만병통치약은 없다. 금융업에 적합한 구조는 자동차산업에서는 부분적으로만 적용될 것이다. 따라서 정부는 다양한 목표들에 적절한 대책을 선택하고 나중을 위해 재무’총알’을 아끼면서, 어떻게 수익극대화를 위한 경기부양책을 설계할 것인지 구상할 필요가 있다. 우리는 경기부양 지출에 대한 수익을 최대화할 수 있는 5가지 지침원칙을 정의했다.
경기부양책을 대상에 따라 맞춤화. 예를 들어, 정부 부처와 직접 협상하는 것은 대기업에는 효과적이지만 중소기업이 활용하기에는 현지 은행이 운용하는 자금지원방식이 가장 적합한 것일 수도 한다. 중요한 것은, 이런 대책들에 단기 재무기준을 충족하도록 고안될 뿐 아니라 국가적 이해관계와 장기 성장동력 등 다른 목표들을 달성하기 위한 조건들도 포함되어야 한다는 점이다.
장/단기 효과의 균형. 자금지원의 시기와 구성방식도 중요하다. 정부는 장기적 경제리스크에 대처하고 정부의 재무제표에 미치는 영향을 최소화하는 정책들과 조화를 이루어 부양책을 설계할 필요가 있다. 대책별로 효과가 나타나는 속도는 각기 다르다. 한 연구조사에 따르면 세금감면은 기업들에게 빠른 구제책이 되지만 중기적으로는 공공투자와 이전지출이 경제성장의 원동력이 될 가능성이 더 높다.
확실한 자격기준 정의. 코로나 팬데믹 영향의 규모 및 복잡성을 생각할 때 이는 그 어느 때보다 더 중요하다. 이 기준이 미비했기 때문에 지원자금이 잘못 사용되는 안타까운 결과로 이어진 경우가 종종 있었다. 다른 경로로 자금지원을 받을 수 있는 재정이 안정적인 기관과 기업에 경기부양 지원금이 지급된 사례들이 있다.
일관성 있는 커뮤니케이션 및 간단한 프로세스 설계. 지원이 효과적이기 위해서는 지원대책 수혜자들과 재정지원을 하는 기관뿐 아니라 국가 정부기관 및 주-혹은 지방-자치단체들이 쉽고, 보편적으로 이해할 수 있고 운영할 수 있는 모범적인 커뮤니케이션 및 프로세스가 필요하다. 납세자들 역시 지원 프로그램 및 그 장기전망에 대한 투명하고 정기적인 커뮤니케이션을 기대한다. 커뮤니케이션 및 프로세스 설계는 정부가 큰 진전을 보일 수 있는 분야이다. 전세계 많은 정부기관들이 소셜 미디어 및 디지털 플랫폼 등을 이용하면 많은 것을 할 수 있다.
명확한 출구전략 수립. 합의된 목표가 있는 프로그램 지침과 마일스톤(milestone)을 정확히 수립하는 것 역시 핵심이다. 예를 들어, 정부는 취득 주식 처분이나 철저한 영향기준 설정을 통해 투자회수 조건 및 일정을 계획할 필요가 있다. 어떤 기업구제대책에 있어서도, 핵심은 지원대상기업의 기본적인 사업능력을 검토하고, 인센티브 조치들을 조절하고, 턴어라운드 계획을 철저히 확인하는 것이다. 예를 들어, 정부의 지원을 받는 기업들의 배당금 지급은 신중히 통제되어야 한다. 또한 이미 쇠퇴일로에 있는 기업들에게 소중한 세금이 지급되는 사례들도 많이 있었다.
독일은 훌륭한 출구전략의 모범사례를 제시한다. 2017년 독일 정부는 구제조치의 일환으로 에어베를린(Air Berlin)에 1억 5000만 유로의 임시 단기 대출을 실행했다. 대출의 조건으로 이 거래의 목표가 이 회사의 폐업이 경쟁을 왜곡하지 않고 소비자들의 이익을 보호할 수 있도록, 회사를 단계적으로 축소하는 것을 분명히 했다. 또한 대출을 전액 상환해야만 하고 그렇지 않으면 독일정부가 베를린 항공의 단계적 축소계획을 제출해야 했다. 이 구제대책은 이런 조건으로 성공을 거뒀고, 에어베를린 자산과 직원의 대부분은 경쟁 항공사에 흡수됐다.
지원자금을 지급할 최적 채널 선택
어떤 정부도 기업, 기관, 개인들로부터 쏟아지는 요청의 홍수를 감당할 만한 인프라는 없다. 그 결과는 확실하다. 정부는 더 이상 전통적인 긴급자금지원 배분 채널에 의존할 수 없다. 채널 자체의 대대적인 재설계를 시작해야 한다. 전통적인 채널의 역할을 재구성할 뿐 아니라 완전히 새로운 채널을 구상하고 만들어내는 것이다.
정부는 더 이상 전통적인 긴급자금지원 배분 채널에 의존할 수 없다. 채널 자체의 대대적인 재설계를 시작해야 한다.
각 대상 기업 및 대상 산업에 가장 적합한 채널을 찾아내는 과정에서, 정부는 다음의 세 가지 요소를 골고루 고려해야 한다. 속도, 리스크, 대중 신뢰도에 미치는 영향이다. 지원금이 제 때 들어오지 않는다는 대중들의 불만은 속도가 필요하다는 명백한 증거이다. 실행리스크-지원금이 효과적으로 사용되고 제대로 된 사람들에게 제공되도록 확인하는 것과 관련된-와 정부가 경기부양보조금을 제공하려면 애초에 감수해야 하는 직접 리스크를 모두 최소화하는 것도 매우 중요하다. 정부는 또한 채널선택이 대중들의 신뢰에 미치는 영향을 고려해야 한다. 어떤 국가에서는 이것이 편파주의, 부정부패, 정실인사 등의 인식을 제거하기 위한 통합된 노력을 의미할 수도 있다.
코로나19 팬데믹은 새로운 도전과제를 추가했다. 수혜자의 범위가 방대한 것은 그 자체로도 어려운 과제이지만, 대상유형과 특성이 다양한 것-거대 다국적 기업에서 초소형 현지업체에 이르기까지-으로 인해 복잡성이 극대화된다. 이런 어려움은 채널별로 다른 방식으로 나타난다.
- 금융 부문. 위기지원금의 활용에 선호되는 경로는 오랫동안 중소기업(SMEs)이었지만, 이 채널은 앞서 언급한 세 가지 요소의 관점에서 심각한 약점이 있다. 즉, 은행의 본질적인 리스크 회피성향을 완화시키는 것이 쉬지 않다. 또, 이 채널의 활용은 기존 리스크 관리 인프라 및 정부의 상업 파트너의 강점에 달려 있다. 어려움이 있기는 해도, 일부 국가들은 상상력을 발휘하고 있다. 미 국세청(IRSInternal Revenue Service)은 겟마이메이먼트(Get My Payment)앱을 개발해 출시했다. 미국인들이 개별 지원금을 등록, 로그온, 관리할 수 있는 앱이다. 한편 페루에서는 더 많은 수혜자들이 이용할 수 있도록 모바일머니 업체 등 허가 금융서비스업체를 확대 중이다. 브라질은 이전에 은행서비스를 제대로 받지 못했던 수백만 명의 시민들에게 국유은행인 CEF(Caixa Econômica Federal)의 스마트폰 기반 예금계좌를 제공하고 있다. 이 프로그램 하에서, 브라질 시민들은 웹사이트나 앱을 통해 등록하면 코로나19 구제 지원금을 수령할 수 있다.
- 직접 금융. 이 채널은 자금에 대한 빠른 접근이 가능하고, 정부가 실행을 좀 더 잘 통제할 수 있다. 하지만, 직접금융은 매우 특수한 환경에서만 가능하고 편파주의라는 인식일 불러 일으킬 가능성이 매우 높다.
- 지역개발 펀드 혹은 은행. 이 채널은 이미 많은 국가에서 사용되고 있으며, 광범위하고 장기적인 목적에 걸맞은 역량, 도달력, 권한을 갖추고 있는 경우가 많다.
- 부실자산펀드. 기업의 불량자산이나 주식을 매입하는 데 사용되는 이 채널은 재검토할 필요가 있다. 이 펀드는 수익률은 높을 수 있지만, 수립하는 데 시간 이 소요되고 전문지식이 필요하기 때문에, 그 효과는 정부가 기존 인프라를 활용하는 능력에 달려 있다. 뿐만 아니라, 새로운 위기가 있을 때마다 시간을 낭비하게 되는 경향이 있었다. 앞으로 언젠가 다가올 수 밖에 없는 다음 위기에 대비해 이 채널을 규격화한다면 훨씬 유용할 것이다.
자금지원 채널의 종류는 무궁무진하고 정부는 이를 모두 적절히 활용해야 한다. 하지만, 이것이 대상 산업, 기업, 개인을 위해 자금을 확보하는 경로의 전부가 되어서는 안 된다. 지금은 정부가 혁신을 통해 코로나19 팬데믹의 새로운 자금지원대책을 준비하고 회복력을 강화하며, 미래의 위기에 대응해야 할 수 있는 기회가 될 것이다. 다양한 형태의 디지털 툴, 핀테크 혁신, 새로운 커뮤니케이션 채널들을 모두 검토해, 정확한 지원신청방법에 대해 신청자에게 조언하는 방법 등 기본적인 것에서부터 다양한 종류의 신청자들의 적격여부를 신속히 판단하는 등 보다 복잡한 것에 이르기까지 다양한 업무에 활용해야 한다. 기술적 조치라고 꼭 복잡할 필요는 없다. 일본은 중소기업이 원격근무와 전자상거래로 전환할 수 있도록 IT투자에 보조금을 지원하는 프로그램으로 새로운 길을 열고 있다. 일본은 이 프로그램이 장기적으로 국가경제에 부가가치를 창출해 줄 이니셔티브라고 믿고 있다.
베스트 프랙티스 지배구조 활용
역사적으로 재무부가 긴급 자금지원대책을 이끌어왔다. 하지만, 이번 경우 과거가 좋은 전례가 될 수 없다. 국가 수익 관점에서는 정부전체 나아가 정부를 초월한 접근법의 가치에 주목한다. 즉, 경기부양지원의 지배구조에 대한 생태계적 접근이다.
점점 더 많은 정부들이 제대로 된 지배구조를 수립해야만, 납세자의 세금을 보호하고 미래세대를 위해 정부 재무제표 건전하게 유지하기 위해 할 수 있는 모든 것을 하고 있다고 유권자들을 납득시킬 수 있을 것이다. 정부에 대한 신뢰가 그 어느 때보다 중요하다. 신뢰가 코로나19 대응에 있어 국민들을 참여시키는 국가들의 능력을 좌우하는 핵심요소임이 여실히 드러났다. 신뢰는 분명 모든 정부의 경기부양 지원금 장기 국가 수익 접근에 중요요소가 될 것이다.
훌륭한 지배구조에는 불변의 요소들이 있다. 명확하고 측정가능한 기준, 정기적 모니터링 및 평가, 실행 및 책임소재, 투명성이다. 이런 기본사항 외에도, 강력한 지배구조 체계에는 몇 가지 공통요소들이 있다.
감독권한. 감독권한은 보통 공공부문 고위관계자들로 구성된 위원회에 있으며, 민간부문 대표들이 몇몇 포함하기도 한다. 효과적인 감독에는 주요결정, 진행 상황 및 업데이트 리뷰, 진행상황 공개 및 투명성, 앞서 언급된 명확하고 측정가능한 기준 수립 등이 포함된다. 이런 ‘감시’ 기능은 많은 국가에서 공통적이며 효과적이다. 하지만, 최근 감독활동에 대해 반발징후가 보이면서 더욱 강조되고 있다. 신뢰와 투명성이 국가 수익 개념으로 구체화된 더 광범위한 비전의 핵심이 되려면, 감독권한은 약화가 아니라 더 강화되어야 할 것이다.
금융 및 통화 모니터링. 한 국가의 중앙은행과 재무부는 자격 기준 및 중요 지급내용에 대해 감독위원회와 함께 일하며 자금이 성공적으로 배분되도록 하는 등 많은 활동을 한다.
실행 태스크포스(taskforce). 각 태스크포스는 한 산업분야를 전담해 담당 부문에 대해 깊이 있게 이해하고 관련 이해당사자들과 제대로 소통할 수 있다. 역시 이런 조직체는 새로운 것이 아니다. 하지만, 다른 점은 그 지속기간과 최종영향을 아직 알 수 없는 위기가 진행되는 지금 이 상황에서, 이런 태스크포스를 갖춘 조직은 훨씬 더 민첩할 것이고 관련 당사자들을 잘 포용할 수 있어 국가 수익 개념을 강화할 수 있다는 점이다.
이를 위해서는 고정관념을 뒤엎는 새로운 그물처럼 얽힌(matrixed) 조직구조가 필요할 수도 있다. 감독위원회와 특정 태스크포스는 여러 개의 점선으로 연결된 관계이고 재무부와 중앙은행과도, 환경 및 노동부도 아마도 비슷하게 연결될 것이다. 이런 유연하고 역동적인 조직의 연결관계는 디지털 툴을 활용해 자원조정 및 신속한 시나리오 모델링 등의 업무를 수행하는 것을 용이하게 한다.
이제 정부가 경기부양 대책이 의도한 바를 달성하도록 총력을 기울여야 할 때이다. 하지만 새로운 경기부양책 구조는 과거의 것을 단순히 수정한 것이어서는 안 된다. 미래를 위해 과감하고 신속하게 재구성된 것이어야 한다.
긴급히 결단력 있게 행동하는 정부들은 현재 경기부양책 접근법의 강건성을 평가할 수 있는 방법을 찾아낼 것이다. 교훈과 베스트 프랙티스를 통해 대책을 개선하고, 방향을 잃지 않고 제대로 나아가기 위해 체크리스트를 개발할 것이다. 이를 통해, 경기부양책이 결국 국가 수익을 최대화할 수 있게 될 것이다.
정부가 경제와 사회를 재건하는 것은 다음에 닥칠 위기를 이겨내기 위해서만이 아니다. 경제 및 사회구조를 굳건히 해 장기적으로 보다 회복력 있고, 신뢰할 수 있는 국가를 만들기 위함이다. 납세자들-과 유권자들-은 정부의 이 같은 노력에 박수를 보낼 것이다.
